home / leiderschapsontwikkeling / modern leiderschap / leiders managers / bureaucratie

Bureaucratie en bureaucratische organisaties

Bureaucratie is een aanduiding voor een organisatie die sterk gericht is op procedures, regels, uitvoer van processen en checklists. Het onderwerp hoort voor mij rechtstreeks bij het verschil tussen leiders, leiderschap en managers. Bureaucratie ontstaat namelijk meestal niet omdat iemand op een kwade ochtend besluit het leven van medewerkers en klanten eens flink ingewikkeld te maken. Vaak ontstaat zij omdat gespecialiseerde routinetaken zorgvuldig, eenduidig en volgens geformaliseerde regels en voorschriften moeten worden uitgevoerd. Op zichzelf dus niks mis mee. Toch is bureaucratie bijna een scheldwoord geworden voor organisaties waar de besluitvorming traag verloopt, mensen van het kastje naar de muur worden gestuurd en gebrek aan daadkracht langzaam wordt vervangen door nóg een procedure.

Bureaucratie is niet per definitie verkeerd

Dat wil ik wel duidelijk houden. Zonder regels, procedures en afspraken wordt het ook een puinhoop. Ik wil best dat een ziekenhuis protocollen heeft. Ik vind het ook prettig wanneer een gemeente niet bij burger A compleet anders handelt dan bij burger B omdat een ambtenaar die ochtend toevallig beter geslapen heeft. En wanneer er grote bedragen, veiligheidsrisico's of wettelijke verplichtingen in het spel zijn, lijkt enige vastlegging mij geen overbodige luxe. De vraag is dus niet: regels of geen regels? De vraag is: dient de regel nog de bedoeling waarvoor hij ooit gemaakt is?

Daar zit voor mij de grens. Een procedure is nuttig zolang zij het werk ondersteunt, voorspelbaarheid geeft en mensen helpt om goede beslissingen te nemen. Zij wordt bureaucratisch wanneer niemand meer weet waarom de procedure bestaat, maar iedereen haar uitvoert omdat zij nu eenmaal in het systeem staat. Dan verschuift de aandacht van de bedoeling naar de beheersing. Voor je het weet zijn we uitstekend georganiseerd om precies de verkeerde dingen consequent te blijven doen.

Verbinding ontbreekt

Kenmerkend voor de doorgeschoten bureaucratische organisatie is dat de verbinding ontbreekt. Het face-to-facecontact wordt niet gezocht. Men gaat het gesprek snel uit de weg en richt zich sterk op regels, procesbeschrijvingen en de uitvoering daarvan. Bij ieder nieuw vraagstuk wordt eerst gekeken of het al ergens in de procedure is ingebakken. Zo niet, dan bedenken we misschien een nieuwe regel. Daarmee hoeven we het moeilijke gesprek voorlopig niet meer te voeren.

Maar mensen passen niet altijd netjes in procedures. Een klantvraag, een conflict, een personeelskwestie of een maatschappelijke situatie kan nu eenmaal anders uitpakken dan het voorbeeld waarop de regel ooit gebaseerd was. Dan vraagt de situatie om denken, afwegen, verantwoordelijkheid nemen en soms gewoon met iemand in gesprek gaan. Dat is ingewikkelder dan een vinkje zetten. Het vraagt ook meer van medewerkers en leidinggevenden.

De letter en de geest van de wet

Daar ontstaat het spanningsveld tussen de letter en de geest van de wet. Bureaucratische organisaties proberen begrijpelijkerwijs naar de letter van de wet te handelen. Dat creëert eenduidigheid en verkleint de kans op willekeur, precedentwerking of uitzonderingsposities. Maar blijkbaar is niet alles in regels en voorschriften te vatten. Zelfs een wet of regeling heeft een bedoeling. Dat noem ik handelen in de geest van de wet.

Wie alleen naar de letter kijkt, kan formeel volkomen gelijk hebben en tegelijkertijd een krankzinnige uitkomst produceren. Wie alleen naar de geest kijkt en regels gemakkelijk terzijde schuift, kan aan de andere kant willekeur creëren. Daar zit precies het vakmanschap: ruimte zoeken binnen kaders, begrijpen waarom een regel bestaat en durven nadenken wanneer de werkelijkheid niet keurig in het formulier past. Meer over die spanning tussen regels en handelingsruimte lees je ook bij protocollen, procedures en regels.

De indekcultuur: als het maar niet aan mij ligt

Bureaucratie krijgt een vervelende smaak wanneer regels vooral gebruikt worden om verantwoordelijkheid af te schuiven. Dan hoor je zinnen als: "Daar ga ik niet over", "Het systeem laat het niet toe", "Daar moet u afdeling X voor hebben" of "Volgens de procedure kunnen wij hier niets mee". Soms is dat allemaal waar. Maar soms betekent het vooral: ik ga mijn nek hiervoor niet uitsteken.

Dan ontstaat de indekcultuur. Niemand wil degene zijn die een fout besluit heeft genomen, dus nemen we liever helemaal geen besluit. Eerst juridisch laten toetsen. Dan langs control. Daarna nog even terug naar beleid. Vervolgens een werkgroep. Als we lang genoeg wachten, verandert het vraagstuk misschien vanzelf of gaat degene die erover begon met pensioen. Het voordeel is in ieder geval dat niemand persoonlijk iets verkeerd heeft gedaan.

Van incident naar regel en van regel naar nieuwe regel

Een andere motor achter bureaucratie is de reflex om ieder incident met een nieuwe regel te beantwoorden. Er gaat ergens iets mis en onmiddellijk klinkt de vraag: hoe zorgen we dat dit nooit meer kan gebeuren? Dat klinkt verstandig. Alleen kan het antwoord niet iedere keer een extra formulier, extra controle of extra goedkeuringslaag zijn. Want na twintig incidenten heb je twintig nieuwe regels en vraagt iedereen zich af waarom een eenvoudige handeling drie kwartier duurt.

Soms is een nieuwe regel terecht. Soms moet je een medewerker aanspreken. Soms ontbreekt kennis. Soms was de verantwoordelijkheid onduidelijk. Soms was het gewoon een fout die waarschijnlijk nooit meer voorkomt. Het vermogen om dat onderscheid te maken voorkomt dat ieder probleem automatisch resulteert in nóg meer systeem.

Bureaula-management

En dan komen we bij een speciale vorm van bureaucratie waar ik zelf buitengewoon weinig aanleg voor heb: bureaula-management. Een bureaula is gevaarlijk voor directies, managers en leidinggevenden. Er verdwijnt te veel in wat eigenlijk op tafel hoort. Rapporten over veiligheid, aanbevelingen over kwaliteit, assessments van medewerkers, marketingonderzoeken, cultuuronderzoeken, strategische plannen en allerlei adviezen waarvoor eerst uitgebreid opdracht is gegeven.

Het rapport wordt keurig ontvangen. Er wordt voor bedankt. Misschien wordt er zelfs een vergadering over gepland. Daarna verdwijnt het in de bureaula en gaat iedereen over tot de orde van de dag. Een halfjaar later vraagt iemand hoe het ervoor staat. "We hebben er notie van genomen." Dat is een prachtige managementzin. Het betekent meestal dat er nog niets mee gebeurd is.

Competenties voor de bureaula-manager

Mocht jouw organisatie nog op zoek zijn naar een bureaula-manager, dan zijn dit de benodigde competenties:

• Uitstellen en uitstelgedrag.
• Moeilijke zaken niet oplossen maar onbespreekbaar laten.
• Verschuilen, wegmoffelen en verstoppen.
• Praktische vraagstukken bij voorkeur benaderen via systemen of theoretische modellen.
• Veel informatie verzamelen voordat je niets besluit.
• Een nieuw onderzoek starten wanneer het vorige onderzoek een lastige conclusie opleverde.
• Actiepunten doorschuiven tot niemand meer weet van wie ze oorspronkelijk waren.

Rapporten inclusief bureaula

Inmiddels werken we met twee soorten rapportages. De eerste is een beknopt rapport dat op tafel komt, besproken wordt en waar iets mee gedaan wordt. De tweede is een uitgebreid rapport inclusief bureaula, bedoeld voor het archief en het personeelsdossier. Je begrijpt dat het uitgebreide rapport meestal de duurste is. Voor de bureaula-manager maakt de prijs niet zoveel uit, als het maar onderbouwd is.

Soms krijg ik de vraag: "Kun je ook even een rapportje samenstellen?" Ik antwoord steevast: "Zal ik even langskomen om de uitkomsten te bespreken?" Oftewel: ik ben ongeschikt voor de bureaula. We gaan er wat mee doen of we doen het niet.

Spreadsheetmanagement en bureaucratie liggen dicht bij elkaar

De moderne bureaula is trouwens lang niet altijd meer van hout. Soms heet hij SharePoint, dashboard, workflow of managementrapportage. Het principe blijft hetzelfde. We verzamelen steeds meer informatie, maken steeds meer indicatoren en kunnen steeds nauwkeuriger aantonen dat het proces volgens afspraak is uitgevoerd. Ondertussen is het nog maar de vraag of iemand met al die informatie een besluit neemt.

Daar raakt bureaucratie aan spreadsheetmanagement. Meten, rapporteren en controleren kunnen nuttig zijn. Maar zodra het systeem de werkelijkheid vervangt, gaat het mis. Een groen vakje in een spreadsheet betekent niet automatisch dat de klant tevreden is, medewerkers goed samenwerken of een organisatie klaar is voor de toekomst.

Wat vraagt minder bureaucratie van leiderschap?

Minder bureaucratie vraagt niet om een directeur die op maandagochtend roept dat vanaf vandaag alle regels weg kunnen. Dat is geen leiderschap maar een recept voor een interessante week. Het vraagt dat leidinggevenden onderscheid leren maken tussen regels die werkelijk nodig zijn en regels die vooral bestaan omdat we onzekerheid niet verdragen. Welke kaders zijn noodzakelijk? Waar mag professionele ruimte ontstaan? Wie mag beslissen? En wat gebeurt er wanneer iemand binnen die ruimte een fout maakt?

Daar zit de echte test. Vrijheid geven klinkt aantrekkelijk totdat iemand een andere keuze maakt dan jij zelf gemaakt zou hebben. Wie dan onmiddellijk een nieuwe procedure invoert om herhaling te voorkomen, heeft binnen een paar jaar de bureaucratie gewoon opnieuw opgebouwd.

Van regels naar kaders en verantwoordelijkheid

Ik geloof daarom meer in heldere kaders dan in een regel voor iedere denkbare situatie. Een kader zegt bijvoorbeeld wat de bedoeling is, welke grenzen niet overschreden mogen worden en wie waarvoor verantwoordelijkheid draagt. Daarbinnen kan de professional zijn vak gebruiken. Dat vraagt natuurlijk dat medewerkers voldoende deskundig zijn en weten wanneer zij hulp moeten vragen.

Het voordeel is dat de organisatie weer kan reageren op situaties die niemand vooraf precies heeft kunnen voorspellen. Het nadeel is dat je niet ieder risico uit het systeem krijgt. Maar laten we eerlijk zijn: dat lukte met al die procedures ook al niet.

Bureaucratie en hiërarchie versterken elkaar gemakkelijk

Wanneer iedere beslissing omhoog moet, ontstaat bijna vanzelf vertraging. De medewerker legt het voor aan de teamleider, de teamleider aan de manager, de manager aan de directeur en ergens onderweg wil stafafdeling nummer drie er ook nog iets van vinden. Zo kan een relatief eenvoudig vraagstuk behoorlijk reizen zonder werkelijk dichter bij een oplossing te komen.

Dat betekent niet dat hiërarchie per definitie verkeerd is. Sommige verantwoordelijkheden horen nu eenmaal op een bepaald niveau. Maar wanneer bevoegdheden en verantwoordelijkheden te ver uit elkaar liggen, krijg je medewerkers die wel het probleem zien maar niet mogen handelen, en managers die moeten beslissen over situaties die ze nauwelijks kennen.

Wanneer is bureaucratie gezond en wanneer slaat zij door?

Gezonde bureaucratie ondersteunt het werk. Regels maken verantwoordelijkheden duidelijk, beschermen mensen tegen willekeur, bewaken veiligheid en zorgen dat niet iedereen het wiel opnieuw hoeft uit te vinden. Doorgeschoten bureaucratie belemmert het werk. Mensen besteden meer energie aan aantonen dat zij het proces correct gevolgd hebben dan aan de vraag of zij het goede resultaat hebben bereikt.

Voor mij is dat uiteindelijk het onderscheid. Procedures horen ten dienste te staan van de bedoeling. Zodra de bedoeling uit beeld raakt en het volgen van de procedure het doel wordt, begint de bureaucratische organisatie zichzelf belangrijk te vinden. Dan is het tijd om een paar laden open te trekken, wat rapporten op tafel te leggen en eindelijk eens te vragen: wat gingen we hier ook alweer mee doen?

Veelgestelde vragen over bureaucratie

Bureaucratie wordt gemakkelijk als iets negatiefs neergezet, maar de echte vragen ontstaan juist bij de grens tussen noodzakelijke regels en doorgeschoten beheersing.

Kan een organisatie zonder bureaucratie?

Waarschijnlijk niet, zeker niet wanneer zij groter wordt. Zodra meerdere mensen samenwerken, ontstaan afspraken, rollen, bevoegdheden en procedures. Dat hoeft geen probleem te zijn. De kunst is te voorkomen dat de organisatie meer energie besteedt aan het systeem dan aan haar werkelijke bedoeling.

Waarom ontstaan er steeds meer regels?

Vaak omdat organisaties risico's willen verkleinen en fouten willen voorkomen. Na een incident wordt een controle toegevoegd, na een klacht een procedure aangepast en na een uitzondering een nieuwe afspraak gemaakt. Iedere afzonderlijke regel kan logisch zijn, terwijl het geheel uiteindelijk onwerkbaar wordt.

Is minder bureaucratie hetzelfde als minder controle?

Nee. Je kunt controles eenvoudiger organiseren, verantwoordelijkheden dichter bij het werk leggen en sturen op duidelijke kaders in plaats van op talloze voorschriften. Minder bureaucratie betekent niet dat niemand meer verantwoording hoeft af te leggen.

Hoe weet je of een procedure overbodig is geworden?

Vraag waarom de procedure bestaat, welk risico zij beheerst en wat er zou gebeuren wanneer je haar morgen afschaft. Als niemand dat nog goed kan uitleggen, is dat op zijn minst reden om er opnieuw naar te kijken. "Dat doen we hier nu eenmaal zo" vind ik een nogal magere onderbouwing.

Wat kan een leidinggevende doen tegen een indekcultuur?

Begin bij de manier waarop je met fouten en verantwoordelijkheid omgaat. Wanneer iedere fout onmiddellijk wordt afgestraft, zullen mensen vanzelf meer gaan indekken. Maak duidelijk waar de kaders liggen, geef mensen beslissingsruimte en bespreek fouten om ervan te leren. Tegelijk mag je iemand natuurlijk aanspreken wanneer verantwoordelijkheid bewust wordt ontlopen.